대한민국 헌정사 ② 누가 무슨 목적으로 ‘개헌’하는가?
(WWW.SURPRISE.OR.KR / 아이엠피터 / 2017-03-16)

헌법은 함부로 고치거나 바꿀 수 없습니다. 헌법을 바꾸면 많은 법들도 새롭게 만들거나 수정해야 하는 등 파급력이 크기 때문입니다. 그러나 주권을 가진 국민이 헌법의 개정과 폐지를 요구하고 새로운 헌법을 추구하는 일은 결코 부정적인 것은 아닙니다.

하지만 한국에서는 국민의 뜻과 다르게 권력자들이 집권 연장을 위해 헌법을 마음대로 바꾼 일이 자주 있었습니다. 특히 계엄령을 선포하는 등 비상 상황에서 헌법을 개정했던 모습은 자유라는 기본권을 침해한 동시에 법치 원리를 무시한 위헌적인 요소가 많았습니다.

제1차 개헌(발췌 개헌, 1952.07.04.) “이승만”
이승만 대통령은 한국전쟁 중에 전시특별법을 통해 비상계엄 방식으로 통치했습니다. 국회를 통해서는 재선 가능성이 희박해지자 국회의원을 연행하여 감금하고 국회해산을 목적으로 계엄령을 선포했습니다.

이승만 정부는 정부의 직선제 개헌안과 야당의 국무원불신임제도를 발췌해 대통령과 부통령의 직선제, 양원제 국회, 국회의 국무원 불신임제, 국무위원임명에 있어서 국무총리의 제청권 인정 등의 내용을 담은 개헌안을 제출했습니다. 그러나 개헌안은 제대로 공고되지 않았고, 경찰과 군인이 의사당을 포위한 협박 상황에서 국회의원의 기립 투표를 통해 의결이 강제되었습니다.

제2차 개헌(사사오입 개헌, 1954.11.27.) “이승만”
1954년 이승만 대통령은 4년 임기로 재선에 의하여 1차 중임할 수 있는 대통령 임기를 자신만은 적용받지 않도록 교묘하게 헌법 부칙에 넣었습니다.

헌법 제3호 부칙
이 헌법공포 당시의 대통령에 대하여는 제55조제1항 단서의 제한을 적용하지 아니한다.

이승만은 초대대통령의 중임제한 철폐, 3선제한 철폐, 영토변경 주권제약 등 중요사항에 관한 국민투표제, 국무위원에 대한 개별적 불신임제, 국무총리제폐지, 부통령이 대통령 궐위시 승계, 자유시장경제체제로 전환 등이 담긴 개정안을 제출합니다.

1954년 11월 27일 개헌 투표 결과 재적의원 203명 찬성 135명, 반대 60명, 기권 7명으로 개헌에 필요한 136명에 1명이 모자라 부결이 됩니다. 그런데 자유당은 11월 28일 203명의 2/3는 135.333…으로 수학의 사사오입 원칙에 따라 개헌에 필요한 정족수는 136명이 아니라 135명이라고 통과시켜버립니다.

대통령이 집권연장을 위해 헌법을 마음대로 해석하면 어떤 일이 벌어지는 잘 보여주는 뼈아픈 헌법 개헌입니다.

제3차 개헌(의원내각제 개헌, 1960.06.15.) “과도정부-국회”
이승만은 사사오입 개헌을 통해 1960년 3월 15일 제4대 대통령 선거에서 당선됩니다. 그러나 3.15부정선거로 치러진 대통령 선거는 국민의 저항에 부딪쳤고, 이승만은 4.19혁명으로 물러나게 됩니다.

과도정부가 수립되고 6월 11일 국회에 개헌안이 제출됐습니다. 6월 15일 국회에서 찬성 208표. 반대 3표로 대한민국 헌법 역사 최초로 제대로된 절차에 따른 개헌이 이루어졌습니다.

헌법 제4호에는 ‘국민의 모든 자유와 권리는 질서유지와 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다. 단, 그 제한은 자유와 권리의 본질적인 내용을 훼손하여서는 아니되며 언론, 출판에 대한 허가나 검열과 집회, 결사에 대한 허가를 규정할 수 없다.’는 내용이 신설됐습니다. 국민의 자유권이 한층 더 강화된 것입니다.

헌법 제4호를 통해 대한민국은 대통령제에서 의원내각제로 바뀌게 됐습니다. 이승만처럼 대통령 권력을 남용하고 독재를 하는 폐단을 극복하고 막기 위해서였습니다.

개헌안에는 복수정당제 보장, 법관선거인단에 의한 법관 선출, 헌법재판소 설치, 중앙선거관리위원회를 헌법기관화, 경찰의 중립성 규정, 지방자치단체장의 직선 등의 발전적인 내용이 담겨 있었습니다.

제4차 개헌(소급입법 개헌, 1960.11.29.) “과도정부-국회”
3.15 부정선거의 주모자들과 부정선거에 항의하는 군중을 살상한 자들을 처벌하기 위한 헌법적 근거를 마련하기 위한 개헌이었습니다. 부정선거관련자처벌법, 반민주행위자공민권제한법, 부정축재특별처리법, 특별재판소 및 특별검찰부조직법 등이 제정됐습니다.

제5차 개헌(5.16군사쿠데타 1962.12.26.) “박정희”
1961년 5월 16일 박정희는 군사쿠데타로 정권을 장악합니다. 박정희의 혁명위원회는 의회를 해산하고 정치활동을 전면 금지시켰습니다. 박정희는 헌법 대신 국가재건비상조치법을 제정해 국가의 기본법으로 삼았습니다.

1962년 국가재건최고회의는 헌법 개정안을 만들었고, 12월 17일 국민투표를 통해 개헌안을 확정시켰습니다. 헌법 제6호 전문을 보면 ‘5.16혁명의 이념에 입각하여’라는 말이 나옵니다. 군사쿠데타를 정당화하려는 모습입니다.

대한민국 헌정사상 처음으로 국민투표에 의해 확정된 개헌이었지만, 군사쿠데타를 통해 이루어졌다는 점에서 최악의 반헌법 개정 사례가 되고 있습니다.

5차 개헌에는 대통령제 정부 형태로 환원, 국회 단원제 환원, 인간의 존엄성 조항 신설, 대통령 국회의원 입후보 정당추천제,경제과학심의회의, 국가안전보장회의 설치,법관추천위원회 설치, 감사원 설치, 극단적인 정당국가화(당적변경의원이나 해산정당의원의 의원직 상실, 무소속 국회의원 출마금지) 등이 포함됐습니다. 4차 개헌으로 만들어진 헌법재판소는 박정희 정권에 의해 폐지됐습니다.

제6차 개헌(3선 개헌, 1969.10.21.) “박정희”
대통령의 3선을 허용하는 연임횟수연장이 주 내용이었습니다. 박정희의 집권 연장을 위한 개헌이었습니다. 대통령에 대한 탄핵소추요건을 강화하기 위해, 국회의원 정수를 증원하고, 국회의원과 국무위원의 겸직을 허용하는 내용이 담겨 있습니다.

제7차 개헌(유신헌법, 1972.10.17.) “박정희”
박정희는 전국에 비상계엄을 선포하고 비상조치를 단행하였습니다. 비상국무회의가 국회해산, 정당 활동 중지 등으로 정지된 일부 헌법조항의 기능을 담당했다.

대통령과 국회의원의 임기가 6년으로 연장됐고, 통일주체국민회의에서 대통령을 선출하도록 헌법을 개정했습니다. 대통령에게 국회의 동의나 승인 없이 사전과 사후 긴급조치권을 행사하는 권한과 국회해산권이 부여됐습니다. 국회의원정수의 3분의 1을 추천하는 추천권과 대통령의 중임이나 연임제한 규정을 삭제하여 장기집권도 가능하게 했습니다.

국회의 국정감사권을 폐지하거나 지방의회 구성을 통일 때까지 연기시키는 조항은 아예 대놓고 영구 집권을 하겠다는 뜻이었습니다. 국민의 기본권과 자유권을 약화키는 등의 법조항 등을 보면 철저하게 반헌법적인 성격으로 개헌했다는 사실을 알 수 있습니다.

제8차 개헌(국보위 개헌, 1980.10.27.) “전두환”
박정희 사망으로 (1979.10.26) 최규하 대통령권한대행은 유신헌법을 개정하겠다고 약속했습니다. 그러나 12.12 군사쿠데타로 신군부가 정권을 장악했고 전두환 국보위비상대책상임위원회 위원장이 통일주체국민회의에서 대통령으로 당선됩니다.

국가보위비상위는 1980년 대통령 선거인단 통한 간선(7년 단임), 대통령 임기조항 개정효력 제한,국정조사권 신설, 구속적부심제 부활, 형사피고인 무죄추정,재외국민 보호, 연좌제 폐지,행복추구권, 사생활의 비밀과 자유, 환경권,정당운영자금의 국고보조,경제 질서에 대한 공법적 규제 확대(독과점 폐해 규제와 조정, 국가표준제도 확립, 소비자 보호) 대법원장의 일반법관 임명권, 행정심판의 헌법적 근거명시, 징계처분에 의한 법관파면 삭제하는 조항과 긴급조치권을 비상조치권으로 변경하고 대통령권한을 축소하는 내용의 개정안을 국민투표를 통해 확정했습니다.

비록 7년 단임이지만, 전직대통령의 예우조항이나 국정자문회의, 평화통일정책자문회의 등의 조항을 통해 전두환이 퇴임 후에도 권력을 쥐려고 하는 의도가 담긴 헌법이었습니다.

제9차 개헌(대통령 직선제 개헌, 1987.10.27.) “국민과 국회”
12.12 군사쿠데타로 정권을 장악한 전두환 정권을 겪으면서 국민들은 더 간절하게 민주화를 원했습니다. 국민들의 민주주의를 향한 뜨거운 마음은 결국 1987년 6월 항쟁으로 터져 나왔습니다. 6,29 선언으로 대통령 선거인단으로 선출되던 대통령이 국민들의 직접 투표(직선제)로 바뀌는 등의 내용이 담긴 헌법개정안이 국회에 발의됐습니다.

주요 내용으로는 대통령 직선제(5년 단임),4.19민주이념 계승(헌법 전문), 헌법재판소 부활,국회의 국정감사권 부활,대통령의 국회해산권 폐지,최저임금제 보장,국군의 정치적 중립성 선언,재외국민의 보호에 대한 국가의 의무까지 규정,국무위원 해임의결권을 건의권으로 변경 등이 있었습니다.

제9차 개헌은 헌정사상 최초로 여야 간 합의에 따라 국회의 의결과 국민투표까지 거쳐 확정된 헌법이었습니다.

‘누가 무슨 목적으로 개헌하는가?’

개헌은 ‘누가, 무슨 목적으로 하느냐’가 아주 중요합니다. ‘국민적 합의와 의지로 하느냐’ 아니면 ‘정치인들이 권력 쟁취하기 위해 하느냐’를 잘 구분해야 합니다.

대한민국 헌법은 1919년 임시정부의 임시 헌법을 뿌리로 1948년 7월 17일 제헌국회에서 제헌 헌법이 제정된 이후 총 9차례 개정됐습니다. 아홉 번의 개정 중에 두 번은 군사쿠데타로 네 번은 독재자의 장기 집권을 위해 헌법이 바뀌었습니다.

이승만, 박정희, 전두환은 대한민국 헌법을 자신들을 위해 고쳤습니다. 이런 자들이 개헌을 주도했기에 좋은 헌법이 아니라 나쁜 헌법, 최악의 헌법이 만들어졌습니다.

‘3당 야합에 의한 개헌을 국민은 반대한다’

자유한국당,바른정당,국민의당은 대선 투표일에 개헌 국민투표를 추진하겠다고 밝혔습니다. 개헌 필요합니다. 그러나 중요한 개헌을 불과 60일 안에 하겠다는 발상 자체가 좋은 개헌이라고 볼 수 없습니다.

개헌을 하기 위해서는 최소한 6개월 이상 각종 토론회, 간담회, 여론조사, 설문조사 등을 통해 국민이 원하는 헌법이 무엇인지 알아봐야 합니다. 이마저도 부족합니다. 그런데 단 2개월 만에 헌법을 바꾸자고 합니다.

3당은 1987년 헌법 개정도 40일 만에 했다고 주장하고 있습니다. 당시는 이미 민주화 열망으로 구체적인 직선제 개헌안이 제기됐었고, 여야 간의 8차 회담 등을 통해 헌법 개정이 논의됐었습니다.

3당이 야합에 의해 개헌을 하겠다는 의도는 명백합니다. 유력 대선 후보인 문재인 전 대표를 고립시키고, 정권을 나눠 갖겠다는 목적입니다. 국민은 촛불을 들면서 이런 개헌을 요구하지도 않았고, 이럴려고 촛불을 들지도 않았습니다.

헌법을 위반해 파면 당한 대통령을 보면서도 아직도 정신 못차리는 정치 권력이 추진하는 3당 야합에 의한 개헌, 국민은 ‘나쁜 개헌’이라 말하며 반대할 것입니다.